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但是，自民党执政时期过长，那“半个政党”的在野势力就越来越没有干劲了，越来越失去制衡的力量；与此同时，行政官僚也逐步产生对执政党的政策依赖感，与有力政治家的关系也日益密切。在这样的状况形成后，“一个半政党”加派阀政治的格局就逐步变质，结构性腐败开始蔓延，民众失望之余开始对政党政治产生厌恶，于是无党无派的选民群体陡然增大，他们的易变性投票行动对政局开始产生深远影响。以前无党派群体的涨落与自民党的支持率之间没有明显的相关。但从1991年起，上层的渎职丑闻导致自民党支持率下降的幅度与无党派群体的增长幅度有着非常明显的对应关系，此起彼伏的变化越来越剧烈。最后在1993年引发政治大地震，自民党第一次在大选中惨败，政权易手，党派大洗牌。后来自民党通过联合政府的方式重新执政，到小泉内阁时期特别注意争取无党派群体，使自民党的支持率有明显回升，并以民意为杠杆调动各个派阀的力量、推行结构的根本性改革。 我们能否借鉴日本“一个半政党制”和党内派阀政治的经验？有没有比这更好的选项？能不能找到适合国情的政治制度最佳组合，或者最佳设计方案？这是我们现在应该认真考虑的问题。为此我们需要回到最初的设问，怎样才能减少政治改革的代价？怎样才能以社会的最小代价获取民主化的最大成果？ 无论制度设计如何，在政治改革中要减少社会代价，首先必须防止出现权力真空，防止各种政治机关的角色错位引起混乱。这个从日本的经验看，自民党长期执政后，虽然良好的公务员制度是其能模拟多党制的关键。前面已经提到，一党执政时间过长，就会出现行政官僚逐步受制于政客的问题。这种现象不仅在日本出现了，欧美也有类似问题，比如在法国、意大利就是一党长期执政，也存在这样那样的勾结流弊。这样情形会影响到政治改革。在1993年日本自民党突然下台后，出现了政府机构不知道如果实施行政举措、新的执政党议员不知如何运用官僚组织之类的混乱局面。政治改革后党政关系突然发生很大变化，两者之间协调变得很困难。为此必须未雨绸缪，现在我们加强学习型政府的建设，通过党政分离让行政部门独立自主地直接面对社会诉求，就是很好的应对之策。另外，政治改革中很容易出现的权力真空，在相当程度上还要靠司法权来填补。这注定了尽早建构成熟的法律人共同体的重要性，也意味着在座的各位大有可为哟。 其次，在政治改革的制度创新方面，还有一个如何选择适当模式的问题，需要研究宪政发展史，透彻地理解不同制度设计的原理。众所周知，英国是现代宪政之母。从英国宪政发展史来看制度变迁和不同的设计方案，可以看到四个基本阶段和类型。即：绝对君主制，然后是限制君主制，接着出现了二元议会内阁制，最后发展到现行一元议会内阁制。欧美其他主要国家的制度设计，在很大程度上是上述发展过程中某个阶段或者某个类型的翻版或改良品种。比如说，美国的总统制模式实际上就是限制君主制的变种。法国第五共和制则是很典型的二元议会内阁制。德国虽然也属于一元议会内阁制，但没有英国那样的虚君，只有象征性总统。可见，各国虽然各有特色，但又有共性，不同模式之间是可以理解和沟通的，也是可以比较的。尤其是从法律的角度来看政治制度的设计，更要注意普遍适用的可能性，以降低交易成本。在这里，比较适合于当前中国的选项有两个。一个是从传统的强人政治出发，选择类似美式总统制那样的制度设计，使国家元首实权化。另一个是从社会稳定以及协调的需要出发，选择类似德意志联邦共和制那样的一元议会内阁制，使国家元首象征化。当然，也可能还有其他组合或者新的制度设计方案，这里仅限于提出问题。 在讨论减少政治改革的社会代价时，不能不指出中国二十多年来经济改革的基本特征——渐进式改革。这样的渐进做法使我们避免了混乱，经济得以快速发展，在相当程度上实现了最小代价、最大收获。因此，中国政治改革也应该采取循序渐进的路线。尽管如此，我们还是不得不指出，政治改革在渐进中也有需要当机立断之处，渐进举措也不一定都能减少代价，在有些场合可能反倒增加制度成本。例如中国现在流行一个说法，叫“潜规则”。当渐进改革始终在回避对政治理念和法律意识形态的表白时，国家实际上是在默许某种非法化的状态。国家可以知法违法，那么民间或许就会在非法化方面走得更远。结果是非正式的规则压倒了正式的规则，政治活动失去所谓“法律确信”，变成无原则的、无止境的利益博弈。这个问题现在异常突出。就好比大家在剧场看戏，中间有少数人不守规矩，为了自己看得清楚，站了起来。如果这时没有人制止，那么后面的人就会无法欣赏表演，只好也站起来。你也站起来，我也站起来，最后大多数人都只好站起来。结果可能还是有一部分人被前面的高个子挡住视线，大家还都无法舒服地坐下来，从总体上看效益反倒更低了。不遵守交通规则的抢先行为会引起交通阻塞，结果谁也快不了，这样的情形大家在北京经常碰到。诸如此类的结局是荒唐的，会造成社会很大的代价。 渐进改革减少制度成本的一种方式是利益驱动。与在座的各位的切身利益有关的利益驱动表现为大学扩招和教育产业化。但结果怎么样？本来现阶段中国推行法治是很需要法律人才的，但在毫无计划的发展之后，全国的法学教育规模突然增加到将近600所法律院系，在校法学专业本科生和研究生达到30万人，连名牌大学的毕业生都不容易找到专业对口的工作。于是通过考研延缓就业压力，于是造成高等学位贬值，于是加大就业的社会成本――让高中生就可以做好的工作由大学毕业生去做，让本科生就可以做好的工作由硕士或博士去做。在这样的情况下，如果工资待遇不高，个人家庭得不偿失，青年就有失落感甚至绝望轻生；如果实行差别待遇，就会提高社会的整体成本，用人机构得不偿失，企事业单位就只好减少雇用，进而促成恶性循环。这样的怪事也提醒我们，如果利益驱动的非合理性不能克服，民主化也缺乏慎密的制度设计，就很可能导致某种昂贵而腐败的民主政治形态。所以我认为，要从国家经营的角度进行周密的制度设计。 鉴于上述各种情形，有计划有步骤地推动政治改革的决断是必要的，不能再继续拖延了。其实任何大的改革举措，从引进到稳定和协调地发挥作用，一般需要经历二十来年的时间。假如今年达成共识，奥运开完后不加大实施力度，那么到20多年甚至更晚一些的时候我们仍然不能完成政治体制的转型，不能使国家权力的结构与市场经济相吻合。中国两极分化很利害，弱势群体的利益诉求不能得到充分的表达和代表，他们有没有耐心再等几十年呢？没有制度化的谈判机会和救济，有些个人很可能铤而走险，形成破坏性力量。到了那样的场合，维持现状的制度成本显然远远高于政治改革的制度成本。但是，从目前的情形看，对律师维权活动限制太多，等于堵塞了在体制内寻取解决方案的渠道。另外，连半官半民的非政府组织都严加限制，等于不给政治改革预备缓冲的气垫和接替的托盘，使政府始终无法从某些领域中抽身并重新定位，结果只留下要么旧态依然、要么全面崩盘这样二者取其一的简单选项。所谓政治改革的决断，至少应该从这样的依法活动过程中开始进行吧。 最后请允许我简单地总结一下。我认为中国到了需要对政治改革进行决断的时候了。因为在物权法通过之后，体制的改宪活动就走到尽头了，所以从此以后，法律人的共同诉求应该从“护宪”转变成“改宪”，以便明确国家经营的目标和事业范围。罗伯特·达尔在《论民主》这本书中指出，当推行民主政治的条件既有利又有弊时，一部精心设计的宪法就非常重要；如果宪法设计得好，民主化就可能成功；如果设计不好，即使推行政治改革了，仍然可能失败。中国在目前谈民主，条件的确有利也有弊，在这样的场合，提出改宪的要求，精心设计一部好的宪法，就是政治改革软着陆的必要保证。所以我们要理直气壮地提出改宪的主张，这是第一层意思。 第二点，关于改宪的基本宗旨，我认为要以财政预算案的审议为突破口，真正实现对行政服务和分配过程的民主监督。国家行政学院的刘熙瑞教授前不久指出，对于中国民主模式的选择而言，如何寻求一种机制把精英主义与平民主义结合起来，也就是把自由与平等结合起来，这是个关键。依我的看法，在中国的现实条件下，维持党政官僚的高效管理就是精英主义，加强财务透明化和预算审议就是平民主义，也就是应该把“行政支配”与“议会监控”结合起来，只有这样才能防止一党制下的腐败和权力滥用、才能真正实现社会和谐。 第三点看法涉及如何形成政治改革的共识。要进行政治改革，没有广泛的共识不行。关于民主化的决断，在平民中比较容易达成共识，因为这对他们有利。但在官僚集团里、在权力精英阶层里达成共识就不那么容易了。政治改革要取得成功，更需要说服官僚们，否则再好的方案也只能停留在嘴边纸上。我认为，目前反腐败的严刑峻罚就构成说服官僚集团同意改革的很有利的契机。不信你看看报刊上发表的那些贪官忏悔录，在为自己开脱的时候都强调客观原因，急于证明腐败“不是我自己一个人的问题，而是政治制度上的问题”。既然这样，那我们就通过改革政治制度来治病救人好了。与死活的问题比较起来，民主化的问题就显得容易达成共识了。从反腐败的角度来谈政治改革，最根本的一条就是面对内部监督机制失灵，必须加强外部监督的举措，并使之制度化。至于什么是有效的外部监督，答案也就不难得出了。 总而言之，我认为在二十一世纪，全球都会关注中国向何处去的问题。中国是继续维持现有的硬性框架，让自由竞争的激流在其中转来转去、形成一片又一片湍急的漩涡，还是建立某种多样化的弹性结构，使翻腾的洪水能够得到因势利导、分流以及趋于和缓？也就说，中国能否推动政治改革、建构民主法治的新秩序、实现体制转型软着陆，将是二十一世纪的一个全球性课题。解决这个课题，要靠在座的各位群策群力。因为你们是中国真正的精英，应该意识这一点，去承担这样的重大责任。 谢谢大家。 李强： 刚才季卫东教授从法学家的角度讨论了民主和政治改革的问题。我希望从政治学的角度对这一问题作一些补充。从80年代以来，中国学界一直关注政治改革问题。就民主问题而言，从80年代初到90年代中期，知识界的主流是赞成民主的，认为民主化可以解决中国的许多问题。从90年代中期之后，对民主的质疑愈来愈多，觉得民主化可能带来的负面效果会很多。最近，理论家似乎又出现了不少呼唤民主的声音，最形象的说法是民主是个好东西。 我完全赞同民主具有巨大的价值，但是，在中国实现民主是一件极其艰巨的事业。为了理解民主的价值与建立民主的困难，我们首先必须理解民主的内涵及基本要素。不少学者在讨论民主时赋予民主这个词太多的含义，譬如民主作风、允许人讲话等等。这些都是建立良好的政治治理所不可或缺的，但是，这些都不是民主制度的本质内涵。许多事情，如允许人讲话，广开言路，作风民主等，在一个并未建立民主制度的社会也可能存在。 民主的最基本的含义指的是一种政治制度，在这个制度下，权威的产生甚至重大决策是通过选举投票的方式决定的，或者用一种不太恭敬的说法，是通过数人头的方法决定的。民主最核心的制度是权威的产生需要选举。从西方民主实践几百年来看，民主最大的价值，就是较好地解决了现代社会的合法性问题。现代社会的基本特征是托克威尔所谓的“单子化”，即个人主义化。在现代社会，随着交通的发达，知识的普及，尤其是大众传媒的出现，传统社会中那种精英与社会大众的分野不复存在。人和人变得差不多，托克威尔用了一个很好的词，将现代社会的这种平等化特征概括为“拉平”（equalizing），所有人在社会地位、政治权利方面趋于平等化。在一个拉平的现代社会，政治权威的合法性问题就变得十分突出。传统上，皇帝、国王、教皇等可以诉诸上帝的意志、天命或传统支持其权威的合法性，而在一个拉平的现代社会，这些诉诸都失去力量。民主制度是在现代社会解决政治权威合法性问题的一个重要实践。既然是一个拉平的社会，既然每个人都认为自己和其他人处于平等的地位，享有平等的权利，那么，通过数人头的方式选择领导人，决定重大政策，当然就是最具合法性的方式。 从西方的实践看，以民主的方式解决权威合法性问题有利于民族国家构建和共同体的构建，有利于公民对国家的认同，有利于培植公民的爱国主义情感，当然，在许多情况下，也有利于政治权威考虑大众的利益，有利于公共政策反映大众的意志。 但是，民主制度尽管具有众多优点，实现民主并不容易。尤其是在中国的环境下，实现民主制度有很多颇难克服的困难。第一，中国在传统上形成多民族、多文化的格局，世界上并无在这种格局下实行民主的成功先例。德国政治学家卡尔·施密特讲，民主制度实现的前提之一是社会的同质化，在一个存在多元认同的社会，民主制度可能会强化不同群体的认同，削弱共同体的基础。第二，西方在向民主化过渡进程中，曾有思想家担忧，由于民主在本质上是数人头，在任何社会，穷人总会多于富人，民主可能会导致社会福利主义，从而影响社会经济的效率。中国有均富的传统，有孕育民粹主义的深厚土壤，这使得民主转型更为困难。第三，国际环境。西方实现民主转型时，基本不存在敌对的外部环境。但今天中国面临的外部环境远非友善。最近一些年来，西方国家往往利用一些国家刚刚建立的民主框架直接或间接干预其内部政治，增加了这些国家民主转型的困难。中国作为正在崛起的大国，受到外界“关注”的程度远超过许多小国。这是在考虑中国民主转型问题时不得不倍加重视的现象。第四，文化传统问题。民主在本质上是数人头，数人头是一种程序正义。只要某人得到多数选票，不论其品行如何，政绩如何，人们必须忍受他在任期内的统治。中国文化有重视实质正义的传统，一个领导人即使在数人头过程中得以胜出，如果他被认为品行不端，或行政无能，人们往往不会接受他具有合法性。在这种重视程序正义的文化氛围中实行民主制度，人们往往会有很高的期望值，期望选举出来的领导人是类似圣人般的德才均备，一心为公的领导人。由于民主的数人头方法不可能实现这一目标，人们往往会很快转为失望。美国著名汉学家墨子刻教授最近出了一本新书，将中国政治文化的特点概括为认识论的乐观主义，总觉得我们可以在现实世界建立理想的乌托邦，总觉得政治可以达到完美，因此总会对现实不满，这样一种政治文化难以支撑程序性民主。 由于国内学术界对民主可能产生的弊端以及实现民主的困难有愈来愈清晰的认识，近年来理论界开始有一些新的探索，其中之一就是提出“协商民主”的理念。有的学者将西方的deliberativedemocracy（以前通常译为审议式民主）翻译为“协商民主”，认为中国可以在强化协商民主方面有较大突破。我觉得，将审议式民主翻译为协商民主，并将其与中国现有的各种协商制度联系起来，这是很有政治智慧的事情。不过，我们必须首先了解西方提出审议式民主的背景和希望解决的问题，然后看看这种民主在多大程度上可以解决中国希望解决的问题。我理解，西方提出审议式民主的主要目的是解决数人头民主的不足。因为最初追求民主制度的目的是实现一种基于理性而非暴力的政治，追求理性是政治的最高目标。早期民主理论的倡导者批评君主统治等是建立在暴力的基础上，不能反映大众的利益，不是基于公共理性，他们以为，民主选举与投票的过程可以最大限度地实现公共理性。但是，在民主的实践中，人们发现，数人头并不能实现公共理性，51%的人同意，49%的人不同意，最后按照51%的意志做，这在本质上还是基于暴力，而非理性。所以，一些理论家便提出要在民主选举或投票之外加上一个审议的过程，这个过程是彼此表达意见及理由，互相交锋沟通的过程。他们认为，加上这一过程，选举和投票便会更体系公共理性，更少暴力。从这一描述中可以看出，审议式民主是在选举民主之上又增加一个环节，仅靠审议式民主无法解决民主制度所解决的核心问题，即现代政治中权威的合法性问题。 今天季卫东教授从维权的角度谈民主问题。维权以及季卫东教授所列举的其他措施本身的价值是毋庸置疑的，它们都有利于改善政治治理，但同样都无法解决民主政治试图解决的问题，即政治权威的合法性问题。譬如维权，如果某一维权行为的目标最终得不到实现，人们就可能将原因归之于政治权威的问题，这不但无法加强政治权威的合法性，而且可能会进一步削弱政府权威的合法性。再如季卫东教授多次谈到的议会监督，西方议会监督的合法性在很大程度上依赖于议会选举这一程序。若没有这一程序，议会自身便失去合法性渊源。至少大众会作出这种解释。最近一段舆论界讨论颇多的交强险便是这方面的例子。该险种是经过正式立法程序通过的，但根据一些批判者的观点，它是政府给保险公司的大礼，损害了消费者的利益。我觉得，在议会选举尚不完备的情况下赋予其过大的权力不仅不会强化政府权威的合法性，反而会敞开利益团体影响政治的机会，甚至造成多种法律互相冲突、矛盾，缺乏统一的法源，削弱政府作为公共利益、公共意志体现者的角色。 那么，中国的政治改革应该遵循什么样的路径呢？我自己感觉，自80年代以来，政治改革的主要目标是试图解决两大问题：第一是现代国家构建问题，第二是民主化问题。第一个问题所涉及的是全能主义政治框架向一个与市场经济相协调、有限、高效、廉洁的政府转化。我国在改革开放前的政治结构是全能主义结构，下到单位，上到中央，各个层次中的政治权力居于核心地位，全面管理经济、社会、文化等几乎所有方面。经济改革的核心是实行市场经济，传统的政治框架的问题是显而易见的。一方面，政府权力过大，政府控制资源，容易造成寻租和腐败，也影响经济运作的效率。另一方面，庞大的政府无法为经济发展和社会生活提供高效的公共产品。这两方面就是人们通常所谓的政府越位和缺位的问题。针对这种状况，1978年以来政治改革的核心一直是政府职能转变的问题，减少政府干预社会和经济的职能，构建有限、高效的政府，也就是现代国家体制。这些改革是中国经济改革和发展巨大成就的重要前提条件。但是，必须注意的是，最近若干年来，由于社会要求公正的呼声日益强烈，而大众又把实现公正的希望主要寄托在政府身上，这种要求又和政府部门所具有的自我扩张的冲动相结合，从而导致政府权力的重新扩张。这种趋势若发展下去，可能会危及经济的改革与发展。对此必须高度警觉。我自己感觉，在这方面的改革，我们还有很长的路要走。 |
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