新官上任三把火，每个总统都想制定新的外交政策。即使执政党并未发生变化，情况亦是如此。老布什于1989年入主白宫时，布伦特•斯考克罗夫特指示国安会行政人员发布一系列政策评估。此举的目的是让新入白宫者有时间各就各位。在欧洲和苏联政策上，人们普遍认为1988年罗纳德•里根与米哈伊尔•戈尔巴乔夫走得太近，那届政府不希望步其后尘。我亲自处理过其中两个评估报告，简直不敢相信东欧和苏联之间发生的巨变。但社会主义阵营迅速瓦解后，我们也顾不得平素的谨慎了，很快便将注意力放在了这件大事上。很幸运，在苏联的东欧势力坍塌和两德统一的几个月前，竟然没人记得我们起草过质疑戈尔巴乔夫的动机的政策指导，也没人记得我们曾提醒美国小心莫斯科可能有所动作。

如果两个政党在竞选时便斗得你死我活，那么政党更替时政策变换的速度会愈加明显。布什在竞选时就曾发表过一系列的演讲，在他赢得选举后，我们便马不停蹄地将他的政策落到实处。

1999年11月，布什在罗纳德•里根总统图书博物馆的演讲最深入人心。跟总统的演讲内容一样，那次演讲的地点也同样具有重要意义，因为那次演讲有点儿类似于接受里根的按手之礼 ，实际上是在向里根的对外政策，尤其是向南希•里根在对外政策方面所做出的贡献致敬。 南希一直表现得非常得体，甚至在整个老布什执政期间她都表现得非常得体。

尽管在竞选时从表面看来是小布什能否担任总统一职，但其实是老布什能否连任的问题。这次演讲具有重要意义，不仅跟涉及税收（老布什在第41届任期时并未履行其宣称的“不增加新税赋”的诺言，让许多共和党人挂不住面子，他们希望小布什当选为第43届总统时能做出改变）的国内政策有关，而且还提及了对外政策，当年老布什被人指责在外交政策上偏于保守。最后，人们免不了将两人进行对比：一个奉行现实主义，一个奉行理想主义；一个希望以外交手段解决问题，一个希望以强硬的态度直面问题；一个倾向于妥协，一个倾向于专制；一个审慎，一个大胆。我当时认为——至今仍然这么认为——这种对比过于夸张，黑白之间的界限太过明显，并不公平。不过，他们之间的对比的确有点儿鲜明，而且大多数时候都是如此，因为1989年和2001年的情况截然不同。我们应当永远记住老布什当年圆滑的外交政策，冷战的结束亦有他的功劳，尽管颇具争议，海湾战争的胜利同样可以让他名垂青史。

冷战胜利的关键还跟约瑟夫•斯大林和尼基塔•赫鲁晓夫当年的统治有直接关系。20世纪80年代初，罗纳德•里根压垮了支撑苏联的最后一根稻草，在冷战时期用庞大的国防预算拖垮了苏联的经济。老布什掌权后，苏联已成强弩之末。

尽管苏联已奄奄一息，但瘦死的骆驼比马大，要扳倒这个超级大国也不是件容易的事。按照西方国家的条件统一德国，继续维系东欧的自由也非一朝之功。但当时苏联的确已经病入膏肓，戈尔巴乔夫和苏联外交部长爱德华•谢瓦尔德纳泽等人也深知这一点。到了2001年，摆在小布什面前的是“基地”组织和极端主义党羽带来的新威胁，他们是一群亡命之徒，“革命”热情高涨，新的危机随即而来。

1999年，我们尚未遇到多少挑战。布什在里根图书博物馆的演讲尽管略显保守，但大抵定下了这届政府对外政策的基调，其中就包括针对两个超级大国——俄罗斯和中国的政策。不仅如此，布什的演讲还预计了印度，这个世界上最大的民主政体的诞生对整个世界有着重要意义。小布什在演讲中立誓要通过增加贸易往来、提高投资比例的方式加强美国同世界各国的联系。那年冬天，我在一篇对外政策的文章中将这些主题详加阐述。但小布什对外政策议程的重点仍在拉丁美洲，也是其对外政策的出发点。2000年8月，小布什在佛罗里达州迈阿密的演讲中以“邻邦”为核心，发誓要以拉美作为其外交政策的基础，加强同墨西哥的联系，重建西半球自由贸易区，继续支持美洲诸国的自由和民主。

2001年2月，小布什首次进行外事访问时，我们第一次有机会将他的承诺付诸实践。北约峰会和八国峰会是他必须参加的，在这两次会议中，他打算提出自己独创性的见解。而布什决定先去位于墨西哥圣克里斯托瓦尔的文森特•福克斯总统 的大牧场拜访他，此举也意味着拉丁美洲乃布什外交政策的重中之重。

这次出国访问的目的不只是泛泛地强调拉丁美洲，而是突出墨西哥的重要性。福克斯和布什两人在分别当选总统后不久即在达拉斯见过面，他们曾在许多问题上初步达成协议，比如加强两国贸易、推进两国边境现代化建设、改革移民政策，以及促进整个地区自由市场建设。他们在担任州长期间就已认识，相互之间非常尊重。

当时，墨西哥正在进行民主改革，而文森特•福克斯赢得大选也标志着墨西哥反对党在时隔71年后首次赢得大选的胜利 。福克斯的前任埃内斯托•塞迪略（Ernesto Zedillo）在施政期间声称自己绝不谋私，他告诉民众，卸任时他将做到两袖清风。福克斯接下来的任务也很繁重：墨西哥病入膏肓的民主制度需要改革，两个政党的权力交接必须平稳过渡。

布什当然知道文森特•福克斯的重要性，希望跟他成为朋友，一方面，支持他的既得利益；另一方面，还要帮助他严惩腐败，推动墨西哥经济和社会发展。墨美两国在历史上素有嫌隙，我们在制定对外政策时有意突出墨西哥的重要性，同时又能表明美国谦让的态度。

2001年2月16日早上8点，我们登上“空军一号”。飞机降落在墨西哥的瓜纳华托，福克斯和他以前的新闻秘书，当时即将成为总统夫人的玛尔塔•萨阿贡（Marta Sahagún）亲临机场迎接。福克斯身材高大、皮肤黝黑、长相英俊，在我看来，他绝对是出演19世纪末墨西哥大庄园主的最佳人选。事实上，他曾是一位跨国企业家，担任过可口可乐墨西哥公司的首席执行官，操一口流利的英语。不过，在自家的牧场上骑一匹千里驹似乎更符合他的形象，而他也确实喜欢骑马。据说，后来因不能在白宫骑马他还颇为失望，因为布什无此爱好。

在到达牧场之前，我们先去探望了福克斯总统81岁的老母亲。福克斯的老家非常普通，恰好表明这位总统早年生活艰难。两位总统走进那间房子时，我们就在车里等着。大牧场之行虽然短暂，但十分愉快，许多墨西哥市民都来欢迎布什总统，他们还不停地挥舞美国国旗。当然，除了抗议美国做法的人群。我们每到一个国家，车队旁边的市民都会挥舞美国国旗，而这次墨西哥民众都十分友好。

我们到达大牧场，可那里看上去根本不像牧场，至少跟我心目中的牧场相去甚远。那里具有典型的墨西哥风格，风景如画，一排排漂亮的房舍置身其中。两位总统在其中一栋最大的房子的半封闭式露台上会谈，房子的外面铺着彩色瓷砖，有的地方刷着白色的灰泥，从那里可以俯瞰宁静的乡村美景。坐在那张大木桌旁时，我心想，这次行程一如所料地顺利，美墨两国的关系将揭开崭新的一页。

谈话进行了约一个小时后，我看见白宫新闻发言人阿里•弗莱舍走了过来。弗莱舍能言善辩，每天都跟媒体打交道，我跟他的关系非常不错。我们之前就国家安全顾问必须具备的能力及白宫发言人如何跟记者建立互信关系进行过探讨。弗莱舍每天早上都会来我这里了解最新消息，以便有针对性地应对媒体。我有时告诉他有些事我不便发表评论，但每次都骗不了他。

我不知道弗莱舍来干什么，但他做了个手势，显然是叫我离开桌旁，有要事跟我商量。因为我当时就坐在总统旁边，所以有点儿不大情愿。但当时他的表情有点儿沮丧，我只得起身告辞，走到他身边。他问道：“我们为什么轰炸巴格达？”

“什么？”我愕然。

“记者告诉我说美国正在轰炸巴格达，”弗莱舍说，“他们快将我的电话打爆了。”

我走向他们就座的桌子，先后向鲍威尔和卡伦•休斯做出手势。很快，那情形就像电视台的直播节目，参与者接二连三地离开，最后仅剩下一个人了。我不知道墨西哥民众是怎么想的，尽管外界干扰不断，但我们正准备重新书写美墨两国美好的明天。最后，布什话说了一半停下来了，非常生气地问道：“到底怎么回事？”我小声对他说伊拉克那边出事了，我去去就来。不消说，那天的友好气氛就这样没了。

我赶紧拨打华盛顿那边的电话，找到了斯蒂芬•哈德利。他给国防部打了电话，获悉我们只是在伊拉克领空执行“例行任务”，他轻描淡写地说：“我们的飞机离巴格达的防空中心有点儿近。”看来美国空军令巴格达的防空警报全被拉响了，但当时已经来不及去打听到底发生了什么事。我们匆忙地写了新闻稿，解释说美国作为停战协议的履行方，在1991年就结束了海湾战争，此次出动飞机只是监督萨达姆•侯赛因，希望他不要用自己的飞机对付伊拉克民众及邻邦，我们只是在禁飞区 执行任务。

新闻发布会如同噩梦一般。布什总统进行了一番高谈阔论，大讲美墨两国关系的重要性，说我们对墨西哥的民主十分尊重，表达了希望与文森特•福克斯建立伙伴关系的迫切愿望，可是没人听。“你们为什么轰炸巴格达？”“美国要发动战争吗？”“你们没有告诉福克斯总统，美国准备对伊动武？”

我记得那天下午突然酷热难当，热得我实在受不了。对于空袭巴格达的事我亦觉得异常尴尬。两位总统结束了新闻发布会，我们也匆匆道别。

福克斯和布什的关系从没真正好过，理由当然有很多，比如墨西哥民众希望改善移民政策的期望过高，我们在一些关键问题上亦无法做出改变，布什也是心有余而力不足。

2001年9月11日后，墨美两国都很失望，我们改变了对外政策的重点，希望福克斯第一时间支持我们的愿望也成为奢望。事实上，那年福克斯访美几天后就发生了“9•11”事件，虽然两国内阁召开的会议具有历史性意义，但美国跟墨西哥的关系似乎注定要被蒙上一层阴影。可我也必须这么想，布什政府对墨西哥的首次访问有其意义，尽管我们错过了机会，但今后还能弥补。

那晚我们去了布什总统在得克萨斯州克劳福德小镇的牧场，大家都有点儿惊魂未定。电视台不停地播放美国“轰炸”巴格达的新闻，深谙公关之道的萨达姆•侯赛因正以中东人的方式大做文章，他不知从哪里找来了很多血肉模糊的尸体，电视里不断播放医院抢救伤员的场景。空袭伊拉克防空设施只是发生在巴格达附近，不可能造成平民伤亡，但现在新闻播报的正是这事。布什说：“我要打电话给克拉克。”也许他只是希望从这位资深外交专家那里寻求安慰。副总统则说，在他看来这是个不错的信息，表明我们不会纵容萨达姆。我却在想，美国在访问墨西哥时发生这事，这无疑会让东道主再次觉得我们目中无人。

翌日清晨，我惊讶地发现《纽约时报》的观点跟副总统预测的一样。空袭“发出了一个及时的信号”，该报撰文说，布什新政府“不会放弃武力，容忍任何来自伊方的新的军事威胁”。《华盛顿邮报》也声称此次空中打击“值得肯定，早该实行”。与布什共进早餐的时候我问道：“总统先生，我希望你知道我们不可能一直有这么好的运气。”

回到华盛顿后，我们进行了事后调查。在访问墨西哥的前几天，空军方面跟我和斯蒂芬•哈德利简单介绍了即将执行的禁飞区任务，为我们做简报的将军并没有任何遮掩。因为那是我们第一次在禁飞区执行任务，所以我们并没有问及几个关键性的问题，比如“这类任务真是例行性任务吗？”“离巴格达有多远？”他可能会回答道：“也不算例行任务。”“离巴格达很近。”即便如此，那位将军可能也并不会说他们会对巴格达“动武”。我责怪自己为何没问那些问题，这样的事情我早应该料到。之前我在白宫当值，不就多次目睹冒失动武造成的后果？我不是多次跟他们说过这种事情会造成意想不到的结果？这件事情给我上了重要的一课。

在我们访问墨西哥期间发生这种事其实是在提醒我们，萨达姆•侯赛因统治下的伊拉克问题将不断恶化，而且将会威胁美国的利益。几乎从一开始伊拉克就是国安会关注的焦点，但我们并非像世人所想的那样一心只想推翻萨达姆的统治。相反，我们最初只是想遏制海湾战争后的萨达姆政权。虽然伊拉克从科威特撤军，但萨达姆政权仍然统治着伊拉克，战争其实并没有真正结束。1991年，老布什就认为萨达姆政权已羸弱不堪，摆在此人面前的有两条路，要么退位，要么就是固执己见地死挺下去。事实证明，这种评估是错误的。

设置禁飞区只是国际社会压制萨达姆军事势力的庞大计划的一部分：防止萨达姆打击邻邦和本国人民，防止他再度制造大规模杀伤性武器（WMD）。但是，这些限制在很多方面都没能奏效。比如，中国人在伊拉克首都和周边地区建立了光纤系统，这样美国很难追踪伊拉克的军事通信，萨达姆找到了保存其军事势力的新方法。

1991年，海湾战争结束后，国际社会获悉萨达姆的大规模杀伤性武器远比他们预想的先进。萨达姆战败后，武器核查小组抵达伊拉克后发现，再有差不多一年时间，萨达姆就可拥有粗制核装置了。而且，他曾两次使用过化学武器，一次针对伊朗，另一次则是用来对付库尔德人，两次都令数以千计的无辜民众死于非命。20世纪90年代，国际社会通过多方努力阻止其建造大规模杀伤性武器。联合国一共16次通过决议，希望伊拉克为核查小组检视提供方便。但几年下来，检查团每次都无功而返。萨达姆希望由多个国家组成代表团，而不仅仅是英美两国，可有些国家在大规模杀伤性武器方面并无多少经验。20世纪90年代末，安理会最终做出让步。萨达姆坚持让检查团在其指定的地点进行检查并预先通告，使得必须出其不意才有效果的检查方式失去了意义（即使检查团进入伊拉克，他们也会被萨达姆的部队横加阻拦）。国际社会的态度也悄然发生变化，说什么要“尊重伊拉克主权”。

随着时间的推移，即使检查团成员不断缩减，伊拉克方面还是不愿配合，国际社会也摸不清伊拉克的底了。1998年12月，克林顿最终颁布命令，对伊拉克的可疑地点进行军事打击。检查团成员在军事打击前刚刚离开伊拉克，直到2002年才再次前往那里，但伊拉克政府一直都不太配合。

1991年后，国际社会对其进行了一系列制裁，防止该国重新构建军事势力，包括禁止他们出售石油。这意味着伊拉克民众甚至没钱购买食品和药品等必需品，当地民众的生活越发艰难。20世纪90年代末，伊拉克有超过20%的人营养不良。1996年，联合国通过“石油换食品计划”决议，允许伊拉克限额出售石油，所得款项由第三方保存，用来购买食品和药品，但伊拉克方面并没有严格地执行这一条款。后经证明，萨达姆果真是暗渡陈仓的高手，暗中斥资进行非法交易。此人非常狡猾，他贿赂经手人，转移资金，优先用于威权统治，从而使国际社会对伊拉克的制裁形同虚设。

在1月初的一次访问中，布什总统谈到了这种局面，说对萨达姆的制裁已变成了一块“瑞士干酪”。因此，我们在第一次国安会会议中评估了伊拉克的制裁情况，并且再次探讨如何让禁飞区发挥更多作用的问题。我为首脑委员会准备了一份备忘录，认为不能让伊拉克继续保持现有状况，并提议采取行动。我的提议当天即被采纳。

国务院率先接受了一项任务：制订“聪明制裁”（smart sanctions）计划，这种制裁会令伊拉克方面购买到的物品更少，但也能有效阻止萨达姆政权获利，让他在重建军事势力时遇阻。

不幸的是，这个方案后来并没有获得实质性的成功。虽然英美两国多方努力，但两国很快产生分歧，令这一计划实施起来举步维艰。比如，是否允许伊拉克拥有赫克特（卡车拖车），对于这点我们有过争执，因为这种车可能会被改装成坦克。事实上，俄罗斯甚至法国都在某种程度上反对进一步严厉制裁伊拉克。

这点不难理解，法俄两国的公司会在现有情况下获利。在对这种腐败和处置失当的行为进行独立调查后，联合国得出下述结论：“石油换食品”调查发现，伊拉克在这项计划中获利近130亿美元，其非法所得来自回扣、附加费和石油走私。调查认为，伊拉克当局“有明确的政策”，将石油卖给那些对其“友好”的国家，特别是那些“联合国常任理事国，它们有可能帮忙撤销对伊拉克的制裁”。根据报告所述，在“石油换食品”计划中，俄罗斯和法国的公司购买的石油分量分别占据第一、第二位。

除了很难凝聚国际共识制裁伊拉克外，阻止萨达姆重新制造大规模杀伤性武器变得越发艰难还有别的原因，因为一些生化武器可通过合法的工业途径实现。比如，氯这种化学物质既可以用来净化泳池中的水，也可以用来生产致命的神经性毒剂。

我们努力想让制裁变得“聪明”的计划进展得十分缓慢，光是美国政府内部，比如国安会副手，甚至还得加上国安会首脑，就得讨论数小时，国际社会就更难达成共识了。