我仔细思考过应该组建一个什么样的组织，国家安全委员会依据1947年的《国家安全法》建立。第二次世界大战结束后，美国的世界政治中心地位日趋明显。当初，国家安全委员会只有四个法定的正式成员：总统、副总统、国务卿和国防部长。后来，《国家安全法》又增加了一个职位——国安会行政秘书。虽然该岗位大部分是做行政工作，但是非常关键。此人需处理文件流程、监督白宫战情室，负责各部门间的交流，在总统出行期间还必须为其配备工作人员。此人必须具备出色的行政技能，内能将本部门的工作安排得井井有条，外能融洽地与其他部门通力合作。要是深谙外交事务，能够充分理解经手文件的背景和含义就更好了。而我们的行政秘书，无论是鲍勃•布拉特克（Bob Bradtke）、史蒂夫•拜根（Steve Biegun）还是格雷格•舒尔特都是内外兼修的好手。

因为行政秘书手底下要有一批行政管理能力非常强的人，所以该部门也经常被人诟病官僚习气严重。相比处理国内问题，该部门在处理白宫国家安全事务上必须更加高效。实际上，其在处理国内问题上也总是欠缺火候。我返回华盛顿时——1991年我在乔治•H. W. 布什那届政府中担任过国安会的行政人员，文书工作跟我卸任苏联事务特别助理时留下的工作别无二致，让我无比惊讶。

考虑到国家安全顾问这一职位的重要性，令人惊奇的是，这一角色其实只是总统身边的国家安全事务助理，而1947年的法案根本没提及这一点。人们普遍认为，当年约翰•F. 肯尼迪身边的麦克乔治•邦迪是美国历史上第一任国家安全顾问。自那时起，该职位的角色几经变化，比如亨利•基辛格，他曾努力于获得自主权，而且最终如愿以偿。又比如布伦特•斯考克罗夫特在总统身边充当“诚实中间人”的角色，将行政秘书的话原封不动地传达给总统，就算有所建议，也只在私下里提出，从不会公开说。

国家安全顾问实则行使参谋之职，尽管特殊，但还是参谋。毫无疑问，其特殊性在于深受总统办公室的影响，并对总统负责，因此在行使职能时需要慎重。国家安全顾问必须想办法让行政秘书完成总统交代的工作。我曾这样跟总统说，我的工作有点儿像是总统在远程遥控，我只是在执行他的政策。我没有自己的团队，没有外交官，也没有预算，有的只是跟总统的关系。从这点来看，我信心满怀，知道如何管理国安会。

之前我们各自都有经验，我在为布伦特•斯考克罗夫特效力时积累了非常成功的经验。其实，我只想学习斯考克罗夫特做个“诚实的中间人”，并不需要独立的权力。白宫需要这么一个小部门，努力做到内阁部门做不到的事，但同时又要避免国安会官员重复行使职能。政策的执行则交由内阁部长，执行经参议院确认的权力。从另一方面来说，国安会官员不能承担议会的责任，因为这个部门的员工仅是总统的幕僚。该部门太小，而且跟总统的关系非同一般，因此不能代表美国切实行使权力。

最重要的是让行政秘书（及其部门）只做执行层面的工作，这是每个研究过案例的人都有的共识。每当国安会不满足于做个协调部门时必会给总统带来麻烦。最近的一个实例就是伊朗门事件 ，国安会官员先独立策划过此事，然后制定了一项被人诟病的政策，人们普遍认为该计划太过冒险，而且很可能是非法的。事实真相浮出水面后，将偷偷军售给伊朗政府的资金转给尼加拉瓜反抗军的计划显然是国安会官员在私底下捏造的，国务卿并不知晓此事，议会当然更不知情，最后造成了严重的后果。当年，里根总统几乎因伊朗门事件下台。

由前得克萨斯州参议员约翰•托尔主持的“托尔委员会”的顾问代表里根总统调查了此事，而这名顾问不是别人，正是现任国安会顾问助理斯蒂芬•哈德利。我和他都发誓说，如今的国安会绝不会越权，只会有效行使特定权力，彻底执行总统的命令，而不是敷衍了事。鉴于我所担任职责的特殊性，我决定在工作中低调行事。

如果国安会只做个“诚实的中间人”，将极大地帮助内阁部长通力合作。如果各部门在政策执行上出现分歧或出现“自扫门前雪”的情况，那么国安会应当出面调停。但国安会并非万金油，事事出头，也没在各部门工作出问题、无法高效运转时大显神通的本事。大多数时候，国防部和国务院必须想办法进行不同层次的合作。

当然，国防部和国务院之间常会出现嫌隙，曾经有过这样的实例。卡斯帕•温伯格和乔治•舒尔茨 就曾出过问题，这两个部门老大很少沟通。并不像人们所说的，国务院和国防部本就互不相干。事实上，考虑到军职人员在使用武力时通常较保守，很多时候国务卿甚至比国防部长更愿意行使军事权力。

而国防部长也热衷于干涉外交事务。同国务院相比，国防部的预算为其40倍，可谓家底丰厚。国务院有时发现他们对于国防部的行动既爱又恨。例如2004年印度尼西亚的地震事件，如果不能借助国防部超强的实力，美国就很难对这种人道主义危机做出反应。比如，美国军方拥有一艘名为慈悲号的医疗船，在世界各地行使人道主义使命。在理想的情况下，军方的这种职能跟大使及大使馆的外交职能相得益彰，让美国在应对危机时可以统一口径，在面对机会时统一行动。

但并非每次都能这样。世界上总有一些喜欢特立独行的军界高层，他们会跟外国领导人建立自己的关系，而这些领导人又会对事态的发展造成影响，让外交政策和安全策略顾此失彼。那些军界高层势力强大，比如太平洋舰队的指挥官，他住在夏威夷，每次都会乘坐军用飞机横跨太平洋，飞抵亚洲。与之相对的是，负责东亚和太平洋事务的国务卿助理出行时却只能无奈地联系商务航班，忍受超过24小时的飞行。

当然，国防部办公室的非军职人员也会对外交政策的实行广泛地发表意见。国务院的官员则必须礼貌地提醒他们，让其他国家按照你们的想法行事并不容易。国务院会有自己的政策，但因行事方式的不同，国防部的人经常会批评国务院的工作方式。所以，有时候这两个部门之间的关系会有点儿紧张也就不足为奇了。