督抚制度是明清两代的重要官制，其建立、发展、变化对中国封建社会最后500多年的历史有重大影响。

　　督抚制度起于明代。明初，承袭元制，在地方设置行中书省，但改行省丞相为承宣布政使。布政使的权力远比行省丞相的权力小，元朝行省丞相“举凡钱粮、兵甲、屯种、漕运军国重事，无不领之”，权力很大，而布政使只管民政和财政，司法、刑狱另由按察使负责，军事由都指挥使负责，布政使、按察使、都指挥使并称“三司”，彼此不相统属，省内重大军政事务须由三司会议，上报朝廷请旨。明太祖朱元璋实行这种地方官制是为了加强中央集权，防止出现内轻外重的局面。但是三司并列制度由于权力分散，而效率不高，于是综理地方的督抚制度就顺理成章地产生了。

　　据载，明朝最早派出“巡抚”是在洪武二十四年（1391年）。当时朱元璋虽然已建都南京，却不满意，御史胡子祺遂上书为他分析天下形势：“天下形胜地可都者四。河东地势高，控制西北，尧尝都之，然其地苦寒。汴梁襟带河淮，宋尝都之，然其地平旷，无险可凭。洛阳周公卜之，周、汉迁之，然嵩、邙非有殽函、终南之阻，涧、瀍、伊、洛非有泾、渭、灞、浐之雄。夫据百二河山之胜，可以耸诸侯之望，举天下莫关中若也。”朱元璋以为是，即派太子朱标巡抚陕西，考察秦地山川形势，省观风俗，慰劳父老子弟，准备在那里建都。朱标此行虽是“巡抚”地方，但其使命只是考察建都，并非管理地方，这与后来的督抚制度没有直接关系。至建文和永乐年间，朝廷才派出以管理地方为目的的巡抚。如永乐十九年（1421年），明成祖朱棣派吏部尚书蹇义、礼部尚书金纯等26人分赴各省，“安抚军民，询查利病”。但是蹇义等“巡抚”仍是临时差使，完成任务后或“还部治事”，或改派其他差事，他们还不是长驻的地方大员。到宣德年间（1426—1435），巡抚才是由中央派往地方的长驻官员，成为封疆大吏，于谦、周忱等都是这一时期的著名巡抚，“任最久，绩亦最著”。总督的设置要晚一些，景泰年间（1450—1456）设置长驻的两广总督，标志总督制度形成。

　　明代的总督、巡抚虽然是地方大员，但是在《明史?职官志》和《大明会典》中却不把他们列为地方大员，而列入都察院系统，这是因为总督和巡抚是由中央派出的廷臣，并兼有都御史、副都御史的“宪衔”。事实上长驻的总督和巡抚主要职责已是管理地方，是封疆大吏应无疑义。

　　清朝沿袭明朝的官制，在地方设总督和巡抚，督抚制度更加成熟了。总督是辖一省、两省或三省的地方长官，文武兼管，并带有右都御史衔。巡抚是管理一省的行政长官，带有右副都御史衔。这只是大体言之，事实上总督和巡抚的职权是很难划清的。

　　满族刚入关时，鉴于督抚权重，曾考虑尽用满人，不用汉人。给事中魏裔介上疏反对，主张“抚四海大一统，当宏立贤无方之治，不当专用辽左旧人”。魏裔介的意见被清廷采纳。在清前期，督抚很少由满人担任。据统计，在顺治、康熙、雍正三朝共有督抚652人，其中汉军旗出身的295人，汉族229人、满族125人、蒙古族2人、不明出身者1人。从这组数字看，在清前期，地方督抚以汉军旗人为最多，汉人其次，满人仅占19％。历史证明，清前期多用汉军旗人和汉人出任督抚的政策是正确的，它对于巩固满族对全国的统治起了积极作用。在清前期，清统治者所面临的主要问题是汉人的反抗，如果一律由满人担任地方最高长官，势必激化汉满矛盾，而任用汉军旗人和汉人出任督抚，则可以缓解这种矛盾。某些汉军旗人和汉人督抚也的确表现出对清王朝的绝对忠诚和出色的才干。岳钟琪便是一例。岳钟琪是四川成都人，因平定青海有功，为雍正帝所信赖，任陕甘总督、宁远大将军。以汉大臣拜大将军，满族士卒隶其麾下，这在清前期和中期只有岳钟琪一人。在任陕甘总督时，曾有流言说他要造反，而雍正帝不疑，谕曰：“数年以来，谗钟琪者不止谤书一箧，甚且谓钟琪为岳飞裔，欲报宋、金之仇。钟琪懋著勋劳，朕故任以要地，付之重兵。川、陕军民受圣祖（康熙帝）六十余年厚泽，尊君亲上，众共闻知。今此造言之人不但谤及大臣，并诬川、陕军民以大逆。命巡抚黄炳、提督黄廷桂严鞠。”后经查，造作谣言者为卢宗，被斩首。雍正六年（1728年），曾静的学生张熙投书岳钟琪，劝其反清。岳钟琪假意和张熙设誓结盟，套出张熙和曾静的反叛计划及有关人名，密奏雍正帝。雍正帝对于岳钟琪假意与张熙结盟的做法非常感动，即在岳钟琪的密奏中加朱批，说他览阅至此“不禁泪流满面”，又说：“朕与卿君臣之情，乃无量劫之善缘，同会自乘愿力而来，协肤为国家善养生者，岂泛泛之可比拟？”曾静案为雍正朝影响最大的一次文字狱，牵连几十人，连家属在内多至上百人，经十年才结案，沉重打击了汉族士大夫的反清意识。

　　至乾隆朝，满汉矛盾进一步缓解，汉族地主阶级的力量逐步加强。面对这种形势，以乾隆帝为首的满族最高统治集团为了维护满族亲贵的利益，在地方督抚的任命上一改前几朝的做法，尽量不用汉人和汉军旗人，而多用满人。乾隆对其皇父重用汉族督抚不以为然，他曾评论雍正帝信用的几位督抚说：“鄂尔泰、田文镜、李卫皆皇考所最称许者，其实文镜不及卫，卫不及鄂尔泰……”所论三人只有鄂尔泰是满人。乾隆帝在地方军事和行政上实际也是多依靠汉族官员，但在赏赐和升迁时却很慎重。如在平定金川之乱时主要依靠岳钟琪、杨遇春、杨芳等汉族将领，而重赏的却是满人傅恒等。在乾隆朝汉人出任督抚的极少，官至布政使和按察使的也不多，以至有人评论说：“汉人仕外官者，能渐至两司，则已为极品矣。”两司指布政使和按察使。

　　嘉庆帝和道光帝继承乾隆帝的做法，仍然多用满族督抚，但汉族督抚的比例增加了，而且有影响的地方大员都是汉族督抚，如阮元、陶澍、贺长龄、林则徐等，都是转移一时风气的人物。这时任用汉人督抚已经不是为了缓解满汉矛盾了，而主要是因为汉人比满人更有才干。

　　满人入关后，为了确保少数民族满族对汉族的统治，清廷规定满族在政治和经济上享有多种优先条件，在从中央到地方的政权机构中都规定满族官员的地位高于汉族，但是依靠武力征服和政治强权所获得的优先条件和优越地位，并不能保证满族不断强大，也不能保证满族官员具有理政治民的才干，相反，倒逐渐消磨了满族在打天下时所表现出的锐意进取精神。在这样的情况下，清廷为了维护自己的统治就不能不向汉族地主阶级开放政权，特别是在其统治发生危机的时候，更要依靠地方势力，这在多事的嘉庆朝已有很明显的表现。嘉庆元年（1796年）爆发了白莲教大起义，它是清朝由盛而衰的转折点。在镇压这次起义的过程中，汉族地方势力起了重要作用。这一方面是因为汉族地主阶级的利益与满族统治阶级的利益是一致的，汉族的地方官、地主、士绅为了维护自身的利益而全力镇压“扰乱地方”的“教匪”，另一方面是因为清廷直接掌握的武装力量八旗兵和绿营兵已经腐败，很难对付白莲教，不得不依靠地方团练，这就为地方势力的发展提供了机会。当白莲教起义在湖北刚一爆发时，湖北就出现了与之对立的团练乡勇。将军明亮在一道奏折中说：“湖北教匪，滋事蔓延多处。各府县于官兵未到之先，均各团聚乡勇，以资捍御。富绅大户亦各自纠集，保护村庄，或奋勇杀贼，或助官兵声势，于地方诚为有裨。”嘉庆四年，嘉庆帝令各州县建立团练，团练遂成为镇压白莲教的重要力量，一批团练首领因此起家，如刘清、罗思举等。贵州广顺人刘清是四川南充县知县，白莲教起义后，他募集乡勇500人抗拒义军，屡屡“立功”，步步升迁，最后官至布政使。四川东乡人罗思举起于乡勇，“誓杀贼立功名”，后升为提督。刘清、罗思举等虽然未能升至总督、巡抚，却也是地方行政和军事的高级长官了，他们乘“动乱”之时从民间崛起，显示出一个新动向，即汉族地主阶级已成为维护清王朝统治的主要力量，清廷向其开放政权已是必然的了。

　　至晚清，经过鸦片战争和太平天国起义的打击，清王朝的中央权威大大衰落，权力重心逐渐向地方督抚倾斜。特别是咸丰朝，由于镇压太平天国农民起义的需要，咸丰帝效仿嘉庆帝的做法，谕令各地办团练，一批团练首领乘乱而起。其中曾国藩、胡林翼、李鸿章、左宗棠等被清廷授以总督或巡抚，这些汉族督抚的崛起，不仅增加了汉人督抚的数量，使汉族督抚多于满族督抚的趋势从此保持下去，而且形成了督抚专制的新体制，出现尾大不掉的局面，势力逐渐膨胀的督抚们在相当程度上左右着晚清政局。