国务院昨日公布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，分成20条对加快国内旅游业改革发展进行布局安排。

游客是旅游业发展的重要基础。发展旅游业，首先就要解决（游客）流量从哪里来的问题。从国内实际看，许多景区一到法定节假日特别是长假就人满为患，平时却又往往门可罗雀。这表明，国内旅游业周期性特征明显，旅游资源利用仍存在不均衡、不合理之处。

这背后的问题，就在于国内数量庞大的旅游人群受困于不合理休假方式，不得不沦为旅游的“候鸟”。或许正因为看到这一点，《意见》指出，要将带薪休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容，推动机关、企事业单位加快落实职工带薪休年假制度；鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。

此举可谓抓住了问题关键。把数量庞大的潜在旅游消费者“释放”出来，灵活安排带薪年休假，既可解决旅游业发展的流量问题，又可化解景区“旱涝不均”的困局。

但要看到，从《职工带薪年休假条例》于2008年元旦起实施至今，带薪休假制度已经推行了近7年，效果并不理想。那么，《意见》提出的这些举措，能否根本解决带薪休假制度本身的问题吗？

带薪休假制度目前至少存在两个难解之结：在机关、事业单位和国企，虽说近年来情况有所转变，许多职工仍是有假不敢休；在多数民企，职工却又是想休假而不能休。这是因为，在具有行政化色彩的机构里，有人请年休假，一不不小心就可能被领导看作“不好好干活”；而在许多民企，职工权益保障情况仍然堪忧，违规加班、随意剥夺员工休息权等现象都可谓常见，何况是带薪休假。

这且不说，相关条例还有一个“兜底”条款，就是单位确因工作需要不能安排职工休年休假的，（经本人同意）只要按照职工日工资收入的300%支付报酬，就可以不安排年休假。这给许多企事业单位“合法”规避条例的理由。所以，尽管有关部门此前多次推动落实带薪休假，只可惜制度很美好，现实却依然很“骨感”。

《意见》比以前有所推进的地方，在于明确要将带薪休假制度落实情况纳入各地政府议事日程。其他方面内容，以前都有过类似的规定或表述。以此来看，就算这一点得到不折不扣落实，有望改变的也只会是行政化序列的机关、事业单位和国企。对于广大民企，囿于种种现实，作用力恐怕不会太大。民企带薪休假制度的铺开，仍有待于全社会休闲理念的进步，以及社会保障和劳动监察制度的完善。

当然，哪怕仅是释放出这部分流量，也将大大改变国内旅游业的格局。基于旅游消费能力的考量，这部分游客是促进国内旅游业发展最重要的生力军。到那时候，国内旅游业或将更加趋于合理化。也就是说，平日出游的人会更多，而一到长假景区人满为患的状况也有望得到缓解。