此文关注点：

必须明确：谁是城镇化的受益主体

客观认知推动城镇化建设面临的主要困难

西方发达国家的经验基本不可取

应当汲取过去36年城镇化的四点教训

新型城镇化建设“顺势而为”的几个原则

新型城镇化建设的实施策略及流程

合理分类和设定不同形态城镇化建设的条件

【导语：长达31万字的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》终于出炉了，意味着李克强总理力推的新型城镇化建设，将由构想变为实质性行动。然而，中国到底需要怎样的城镇化？数以十万亿元计的投资一旦砸进未来的“新型城镇化建设”，将对中国经济社会发展产生怎样的影响？在此，摘要选摘哈佛大学肯尼迪政府学院“全球化背景下中国治理”课题组的专题报告，对中国的城镇化建设，换个角度进行解读和思考。】

城市化及城镇化建设与管理的核心目的是：营造一个良好的市商及生活环境，让民众更好地安居乐业，自由而幸福地生活。若偏离这个目标的行为都会造成本末倒置的不良后果。尽管中国的此前的城市化及城镇化建设与管理已经明显偏离经济发展及人民的诉求，需要完善功能并有效推进，但若策略不当，则会老命伤财，是对国家、人民及子孙后代的不负责任。自中央做出加快新型城镇化建设的决策后，引发了社会各阶层人士强烈争议，至今仍然分歧很大。到底如何策略而有效地破解“新型城镇化建设”这道难题呢？

务必要明确城镇化的受益主体

从李克强总理的诸多言论和他所做的“两会”报告来看你，大力推动新型城镇化建设之举势在必行，城镇化所释放的巨大潜能不可估量。但是，到底采取什么样的策略、推动怎样的城镇化建设、新型城镇化与传统意义的城镇化到底有何不同，这些都不是最重要的，最重要的问题是：未来新型城镇化的受益主体是谁？所谓的“人的城镇化”的核心内涵体现在哪里？

推动新型城镇化建设的目的决定谁是受益主体。如果主要目的是为了通过投入拉动内需，破解经济困局并推动国民经济持续增长，那么这样的城镇化注定使要错位并跑偏的。众所周知，改革开放以来，牵动国经济发展持续快速发展的主要动力一直是投资与出口，现阶段经济乏力，而且很多问题和矛盾都与低迷的经济形势纠结在一起，所以，通过推动城镇化以激发新的投资动能，似乎成为不少党政要员的主要目的。甚至有机构研究提出，中国经济未来通过推动城镇化发展作为引擎拉动，将实现新增消费9000亿，实现新增投资64890亿，实现GDP增加值为2.6个百分点，约占GDP增长值的 37.15%。由此证明，城镇化必将成为推动中国经济发展的主要动力。如果按照这样的思路推动新型城镇化，就不是人的城镇化，而是“官”的城镇化。当然，如果着眼于缩小城乡民众生活及发展差距，旨在改善全社会城乡基层民众的生存条件及生活品质，以次为出发点的新型城镇化，才是人民所需要的。因此，只有首先明确了新型城镇化建设的受益主体，才会有合理的建设定位和行为的出发点。

据中国现实国情及生产力水平状况而言，未来新型城镇化建设的受益主体主要是3类群体：一是农村生活居住的农民，他们主要以农业生产及小加工业为主，针对他们的城镇化的主要形态是“村镇化”和“乡镇化”，就地实现人口聚集和生活品质的改善；二是县镇居民，他们主要来自县域范围内的富裕农民，为了改善生活品质及孩子上学，在县城购买商品房，针对他们的“新型城镇化”形态主要是完善县城重心镇的建设，并着眼于未来可能的城市化，做好中长期规划；三是中小城市普通市民，他们主要是地方三线城市及县级市的普通市民，他们主要生活居住在棚户区或城中村，亟待改善生活品质，针对他们的“新型城镇化”的主要形态是“完善城市基本功能，提高现有城市承载能力，或者建设城市周边新型村镇”。既然他们是城镇化的受益主体，他们的真实而合理的诉求，才是政府作为的目标。从这个意义上讲，单纯的盖楼房、修马路不是城镇化，农民拆掉旧房住进楼房不是城镇化、善待农民工进城务工也不是城镇化，只有让农民安居乐业才是城镇化。

客观认知推动城镇化建设面临的主要困难

无论中央政府还是地方政府，在目前经济社会环境下，若要推进“新型城镇化建设”，既面临认识上的严重分歧，也存在现实条件的严重不足，由此很容易导致定位跑偏、规划难做、资金不足、措施乏力的情况。综合来看，现阶段推动新型城镇化建设，主要面临五大的困难：

一是现有生产力水平难以支撑新型城镇化建设的美好构想。中国人口众多、地域广阔，自然地理环境和资源结构千差万别，而改革开放35年来，虽然经济面貌明显改善，但总的生产力水平还相当低，特别是劳动力的软实力非常薄弱，而且各地生产力发展水平差异很大。而城市及城镇建设与管理，不是拼规划、拼投资、拼魄力，而是拼知识结构、拼管理运营。生产力水平决定城市及城镇的经济循环水平，进而决定城镇居民的消费能力。现阶段中国多数地区乡镇区域内居民的经济收入，主要受益于本地农民的进城务工，并因此而拉动地方消费；如果未来新型城镇化的居民收入及消费，仍然在很大程度上依赖于居民外出务工，那么这样的城镇化建设又有什么意义呢？

二是现有土地政策、农业政策难以支撑未来农村产业发展格局和保障城镇居民就业。有了构想和规划且筹措到资金，然后建造一个理想化的城镇，是一件相对简单的事情，但如何遵循社会发展演进的规律、如何遵循市场经济规律，并维持和保障城镇的良性运转，则需要建立在良好的产业布局及产业政策基础上。现阶段影响并妨碍城镇化建设有两个关键性的政策障碍：现有的农村土地政策和农业产业政策，前者的最大弊端是阻碍了城市产业力量及产业资本流入农村、阻碍了农民的土地资产性收益；后者妨碍了农业产业化升级，妨碍了科技力量对农村经济的推动。这两方面的政策缺陷，是导致农产品价格与成本倒挂、城乡二元结构的两个核心原因。而更重要的问题则在于，这两个问题若得不到根本性解决，城镇居民就业就没有保障，城镇有效劳动力必然外流。因此，只有良好的城镇经济结构及就业结构，才能从根本上支撑健康的城镇化运营。

三是亟待明确新型城镇化的确切内涵。纵览数百年来全球城市化及城镇化发展规律，有两大重要因素起决定性作用：一个因素是：工业化进程决定并推动了城市建设的步伐；另一个因素则是：城市文明的进步推动了人性化的城市及城镇管理水平的提升。正是在这两方面因素驱使下，欧美发达国家的城市及城镇建设与管理运营，才发展到今天这种良好的文明状态。但是，如今已经进入后工业文明时代，欧美发达国家城市建设及管理运行，已经出现越来越多的城市病。而中国此前并未经历过完整的工业化历程和完整的现代城市文明洗礼，而且，中国所谓的新型城市及城镇化建设及发展，是在人类进入后工业文明时期的全球化大背景下，实施的一项前无样板、后有观照的历史性难题，有必要首先合理确定“新型城镇化建设”的内涵及核心要素到底是什么。中共十八届三中全会提出：要“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”这些提法具体体现在哪些方面，需要完善哪些实施条件，尚需做深入透彻的科学的综合性研究，如果仍然停留在响亮的口号而无令人信服的内容，此项工作恐怕会跑偏，并酿成千古遗憾。

四是现有资源条件及财力状况，恐难支撑新型城镇化运营。如果说建设一个5万人口规模的城镇需要历经5-7年，累计投入300亿元，那么每年维持这个城镇运营所需要的公共服务费用（包括公务员薪资），至少需要12亿元，而要保障这12亿元的税收，则需要约80-100亿元GDP做保障。以目前中国各地的经济资源状况、生产力水平及财政状况而言，有条件实施新型城镇化的地域到底有多少呢？现在全国很多县域经济发展及财政状况，主要靠恶性负债经营，这在一定程度上，实际上是在透支金融资本。

五是现行城市建设与管理体制存在严重缺陷。过去二十多年大规模城市化建设跑偏的一个重要原因在于：基于中央集权体制条件下的行政体制，导致城市建设与发展事实上严重失控，任由地方政府自由发挥。这种体制在城市建设中有三个严重缺乏：缺乏科学决策机制、缺乏法律约束机制、缺乏公共监督机制，由此导致地方城市建设不仅严重脱离了城市生产力水平，而且造就并保护了一大批体制内外的既得利益群体。比如：为了保护体制内规划、设计机构及国有建筑企业的利益，导致从规划、设计、预算到施工、装饰等各个环节，受到现有政策的保护和权势集团的把控，大大排斥了市场化的竞争因素，导致规划、设计、艺术、产业、环保、公共服务等各方面的人才得不到有机组合，而且巨大的代价换来的是粗制滥造、功能不全的城市。

综上所述，只有通过深入研究、审慎运筹，针对上述问题有良好的破解之策，才能定调推进新型城镇化建设的目标、方向及策略，完善城市化及城镇化发展的必要条件，否则只能是纸上谈兵。

应当汲取过去36年城镇化的四点教训

自上世纪九十年代中期以来，粗放而又超高速的经济发展，大大推动了由沿海到内地、由东向西的千篇一律的造城运动，各种各样的城市病已经严重束缚了现代城市文明的发展进步。当然，造城运动也给GDP增长和充实各级财政做出了极大的贡献。如果回收展望并冷静地反思后不难发现，中国的城市化及城镇化建设已经呈现出扭曲格局：一方面，发达地区的城市化及城镇化建设，面临的主要问题不是增量建设而是存量优化，即如何完善严重缺失的城市功能和修复城市缺陷；另一方面，欠发达地区的主要问题则是如何做好规划运筹和避免蹈覆辙、走弯路，特别是中小城镇的建设，更要理性面对、精心运筹、策略推进。