古往今来，国家安危之本，安国定邦之道，不可不察也。中外智者始终敏于安危之势，勤于制胜之道，精于安国之略，善于定邦之术。孙子曰：“故经之以五事，校之以计而索其情：一曰道，二曰天，三曰地，四曰将，五曰法。道者，令民与上同意也，故可以与之死，可以与之生，而不畏危。”在《君主论》中马基雅维利指出：“君主除了从事战争、训练和

军事制度以外，不应该有其他的目标和思想，也不应该把其他事务当作自己的专业，因为这是做统帅的人仅能有的唯一的专业。”在现如今全球大变革的时代，世界各国不同程度地面临着国内安全与国际安全的双重挑战与压力，正在重新界定自身的安全需要，从根本上改变思考和应对安全威胁与风险的方式与手段。任何特定的国家安全不仅涉及政治、军事等传统

议题领域，而且扩展到经济、生态、气候变化、能源等非传统议题领域，需要借助外交、发展援助、军事能力、情报能力、贸易权力等国家权力工具得以综合解决。鉴于安全与经济因素之间的相互依赖性，国家安全也广泛地涉及对国家安全的经济工具的考量，如制裁、贸易、金融、援助等。由此可见，国家安全机制不仅涉及传统的安全关切，而且包括更为广泛的

社会、经济议题。

全球化不仅加深了国家间的相互依赖，也导致了国家与非国家行为体之间相对权力及其影响的变化，对全球安全环境、国家安全决策产生了复杂的影响。不同国家有着自己的安全威胁与风险的判断以及国家安全观。在这种背景下，奥巴马政府在2015 年《国家安全战略》中将国家安全界定为“国防、国土安全、恐怖主义威胁、冲突预防的能力建设、大规模杀伤性武器、气候变化、网络安全、太空安全、海洋安全、全球卫生安全”。2013 年《日本国家安全保障战略》提及海洋、太空、网络、官方发展援助、能源等领域的安全问题。根据2010 年英国国家战略，英国国家安全委员会认为：“恐怖主义、网络攻击、以核武器或生化武器为方式的非常规袭击、大规模的突发事件或自然灾害——任何其一都会极大地损害我们的国家。”如康奈尔大学政府系教授乔纳森·科什纳( Jonathan Kirshner) 所指出的，全球化以三种方式影响着国家安全，即国家的自主性与能力、力量平衡以及冲突的性质。一是全球化影响着国家、非国家行为体的能力与自主性，即国家、非国家行为体、社会力量与市场力量的相对权力。二是全球化影响着国家之间的力量平衡，导致国家安全维护能力的

重新分配。三是全球化催生了国家间冲突的新根源、新的政治暴力形式，从而改变着冲突的性质。

随着中国日益崛起及其“一带一路”战略的深入推进，当前中国安全环境、决策及其观念等方面有着显著的进步性变化。特别是2013 年11 月12 日，中共十八届三中全会公报指出，设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略。2014 年4 月15 日，中国国家主席习近平深入阐述了我国的总体国家安全观，即构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。我国中央国家安全委员会的成立与完善，不仅有助于深入推进我国安全战略的决策与协调、国家安全治理体系和安全治理能力的现代化，其在决策、协调、领导等方面将充分发挥作用，而且更加彰显了我国国家安全战略制定、战略评估、预防能力建设等方面的紧迫性与必要性。

孙子曰：为兵之事，在于顺祥敌之意，并敌一向，千里杀将，此谓巧能成事者也。马基雅维利认为：“为了训练思维能力，君主还应该阅读历史，并研究历史上的伟大人物，学习他们在战争中是怎样做的，思考他们成败的原因，以免重蹈覆辙。最重要的是他应该学习过去那些伟大的人物，他要选择其中一个受到赞扬和尊敬的人作为榜样，并且经常把他们的言行铭记心间。”我国每一个公民都有必要学习大国战略与政策的有益经验，警醒大国行为与影响的惨痛教训，以“宽猛相济，政是以和；内圣外王，文武兼备”。克劳塞维茨在《战争论》指出：“谁要是追求不可能的事情而忽视可能的事情，那就会是一个愚蠢的人。”为此，我们策划了这套“国家安全与对外战略丛书”，希冀政策者、学习者以及社会大众了解与认知世界安全大势、安全战略的权术，助力亚洲新安全观、中国特色大国外交以及避免陷入“修昔底德陷阱”，身体力行地为维护与拓展我国国家利益尽职尽责。

本丛书首先以国家安全为主题关注国家安全的不同维度及其政治、军事、经济等手段，以寻求确立理解国家安全的全景式框架与场景；其次聚焦于国家安全的观念、目标、战略、决策、政策、行为与外交等诸多方面，并不仅仅局限于单一方面或维度，因而会涉及大战略理论与方法、大国对外政策与行为、经济治国方略、公共外交等具体议题；再者以中国利益、立场与态度为落脚点，促进对我国国家安全的局势、环境、策略与手段等方面的理解与认知、思考与探索，力求使政商学各界人士为国家安全而组织与行动起来。

最后但重要的是，由衷地感谢金城出版社社长王吉胜等领导对本丛书策划的支持与关照，体现了对国家安危的深切关注，也致谢编辑们竭尽全力的编务与润色工作，确保了出版质量。需要提及的是，本丛书是金城出版社与高校教研机构通力合作的有益尝试之一。中央财经大学国际政治系与中国海外发展研究中心教研人员致力于从政治经济学、经济社会学等跨学科视角研究当代安全与战略、海外发展与对外援助、大战略的经济工具和手段等议题，将会深度参与本丛书的翻译与著述等工作。由此，真诚地感谢中财相关教研人员及其他教机构青年学者出色的参与。读者是丛书质量与效果的最好评判者。该丛书仅供读者参考和学习，作者的观点并不代表出版社和译者的立场。请读者多批判性地阅读，提出建设性意见，向读者们致敬。

主编 白云真

美国对外政策行为：历史根源与战略前景

随着自身的经济崛起，中国日益寻求在地区事务、全球舞台上发挥更重要的建设性、合作性角色。一方面，作为新兴发展中大国，中国依然无法回避欧美国家所主导的全球政治经济秩序，特别是美国的亚洲再平衡战略、环太平洋经济伙伴关系等方面的限制。因而，中国决策者、研究者有必要意识到美国在国内外实现自己目标的能力与挑战，从而理解中国崛起

所面临的机会与约束以在世界舞台上扮演着更为重要的政治、经济等领导角色。另一方面，二战后美国以各种“美国方案”领导和塑造着战后世界秩序，彰显了美国的软权力（soft power）。2014 年7 月14 日，习近平主席在金砖国家领导人第六次会晤期间接受拉美四国媒体联合采访时提出：“我们将更加积极有为地参与国际事务，致力于推动完善国际治理体系，积极推动广大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。我们将更多提出中国方案，贡献中国智慧，为国际社会提供更多公共产品。”那么“美国方案”及其公共产品的供给方式是“中国方案”所借鉴与汲取的重要内容之一。

史蒂文· 胡克等著的《二战后的美国对外政策》，恰巧为我们观察与理解美国对外政策提供了深刻的历史洞见与鲜活的历史教训。胡克是美国肯特州立大学政治学系教授兼系主任，在国际关系、美国对外政策、对外援助政策方面颇有建树，著述颇丰，包括《美国对外政策：世界权力的悖论》（2014 年第4 版，专著）、《国家利益与对外援助》（1995 年版，专著）、《二战后的美国对外政策》（2012 年第19 版，合著），亦是《美国对外政策手册》（2012 年版）、《当今美国对外政策》（2012 年版）、《民主和平理论与实践》（2010 年版）、《比较性对外政策：大国与新兴国家的适应性战略》（2002 年版）、《迈向千年的对外援助》（1996 年版）的主编。他在《世界政治》、《亚洲评论》、《欧洲安全》、《对外政策分析》等学术杂志上刊发论文，2008 年获得肯特州立大学杰出教学奖。胡克广阔的学术视野及其丰富的教学经验为本书的通俗易懂、兼容并包、丰富内涵提供了可靠的保障。

一、本书的鲜明特点

作者在书中以同样的篇幅论述了冷战期间及其后美国对外政策的重大发展，在最后一章概述了美国对外政策观的核心主题及其当前全球权力分配对美国对外政策的影响。本书不仅信息量大、富有故事性，而且图文并茂，向研究者提供了出版物、网站与对外政策博客的所有目录。特别是，胡克等将美国对外政策置于全球背景之中加以批判性的理解与考量，展示了美国对外政策内在张力的根源。为此，我们认为本书有如下几个特点，供读者参考。

( 一) 聚焦于对外政策行为

对外政策分析是最具政治和知识重要性的领域，并不是个新现象，而是产生于20 世纪60 年代。第一代学者关注比较对外政策（comparative foreign policy），然而第二代学者侧重对外政策的国内根源与过程，如决策过程与机制、官僚政治范式、社会根源、认知过程等。与之不同的是，本书作者认为：“我们主要关注美国对外政策的行为而不是制定过程，尽管后者是大多数教材的关注点。对于所有对外政策研习者而言，详细了解决策过程至关重要，包括立法与制度性约束、官僚行为、公民社会的诉求等。然而，只有探讨美国过去在全球舞台上的行为、历史先例及其模式，研习者才能充分理解当今美国所面临的诸多困境。借助这种历史反思的过程，他们会更好地将当下问题置于其整个背景之中。”

（二）反思历史行为模式

“以史为鉴，可以知兴替。”19 世纪法国政治理论家、《论美国的民主》作者亚历克西· 德· 托克维尔（Alexis de Tocqueville）指出：“当过去不再照亮未来时，精神在黑暗中前行。”胡克等正是以此激励自己，并没有厚古薄今或薄古厚今。他以历史视角与维度探讨美国对外政策及其行为的历史根源与张力、美国所建构的自由主义世界秩序的变迁，以此汲取历史经验，昭示政策未来，富有启迪价值。例如，随着二战的结束，美国逐渐在欧洲与东亚确立了自己的传统盟国与友邦，与其他国家一起创建了联合国、国际货币基金组织、世界银行、北约等多边制度组织。现在美国传统盟友仍然被视为其价值无法估量的伙伴国，而且二战后所形成的多边秩序仍被视为美国国家安全所必需。尽管美国寻求与新兴大国等建立伙伴关系，参与到20 国集团等多边制度中，然而美国传统盟友、二战后的多边秩序仍是当下美国对外政策的重要支柱之一。那么，了解与认识这些联盟及其制度的起源、变化及其性质是预判当今美国对外政策所必需的。

在本书的结尾，胡克等阐明了历史经验对于美国领导人或决策者的当代意义。“当今的领导人只有重新认识美国，学习过去的经验，才能利用美国持久的潜力而保护美国人的安全，也使更广阔的世界富足。在二战的废墟中，杜鲁门总统坦率地从20 世纪二三十年代美国的错误判断中寻求指导。近半个世纪之后，老布什从过去帝国崩溃的悲剧结局中汲取经验，致力于和苏联建立合作与和平的关系。若有相似的后见之明，美国对外政策实践者和研究者们便能塑造未来的道路而实现美国远大的抱负。” 由此可见，胡克着眼于探究美国的全球领导地位与角色，明确将这种探讨视为一项至关重要的国家利益。

（三）关注观念的角色

相比于对物质利益、制度架构因素的关注，胡克更关注观念在政策及其政府制度变迁方面的角色。例如，他以美国对外援助为例，考察了广泛的共有观念与因果性信念对美国对外援助政策变化的影响。由此胡克强调了持久及独特的价值观、美国国家特性对其对外政策及其行为的影响和塑造，如个体自由、代议制政府、自由市场、民族自决。美国国内经验与文化传统塑造着其国家特性，那么国家特性进而影响着美国对外政策行为。“二战后美国对外政策很大程度上是国家间体系与美国政治文化之间张力的产物。美国的成败皆归因于这种不稳定的关系。……美国对外政策依然反映着最初盛行的文化态度和信仰。如今美国的经历大程度上可以追溯到这些持久性的文化影响上。”本书作者不仅运用了与观念与话语相关的建构主义，也强调权力与利益的理性主义思考，重视美国经济与军事权力的政策意义。[7] 因而他并没有完全否定美国军事权力、政治权力与经济权力等方面的角色。

二、思考与体会

本书作者描述了美国对外政策复杂的历史场景及其自由国际主义秩序狭隘的历史图景，较为客观地彰显了美国对外政策行为内在的矛盾与张力，为美国首要地位的战略前景而忧虑，展现了美国学者为美国国家利益负责的学术责任。当然其中的一些观点并不符合中国学者的学术观点，仅供读者理解美国对外政策，而不要一味地完全认同。译者从自由国际主义战略、全球均势变化对美国的影响及其美国经验的学习三个方面谈点个人体会。

（一）自由国际主义战略

二战以来，美国建构了一个自由国际主义的世界秩序，以此捍卫与拓展西方社会、尤其是美国社会的一系列价值观，如民族国家内部的民主治理、个体权利、自由市场、言论自由等。本书作者将自由国际主义界定为两个内容：“其一注重建设自由主义世界秩序的各项制度，如联合国、布雷顿森林体系。第二条路径意在积极推进其他国家的民主改革——即‘拓展’民主统治范围而不是‘深化’全球治理架构的路径。” 当下自由国际主义战略论者将“失败国家”、“流氓国家”及其非民主国家视为美国国家安全的威胁来源。冷战后合作性安全与美国首要地位共同进一步推动了自由国际主义战略共识。艾肯伯里认为，美国承担“自由主义利维坦”的统治，以至高无上的权力指向建设性的目的，有利于世界与美国。这种体系会实现美国开国元老们的规范性目标，也使这种价值观所推动的美国对外政策特性全化。

并非所有人对自由国际主义战略持毫无质疑的乐观态度。美国学者克里斯托弗· 莱恩认为自由国际主义战略或许会不利于世界，但肯定有害于美国，因而强调以审慎、自我克制为基础的大战略。由于小布什主义的单边行动、大量国内问题以及非西方国家的兴起，美国所领导的自由主义秩序受到前所未有的挑战。对此，胡克等认为单极世界格局及其自由主义世界秩序的持续时间取决于美国领导人再次展示其社会、政治、经济模式优势的能力。如果对这一体系的信心不断减弱，那么这将对美国所创造和统治的自由主义世界秩序产生根本性、或许暴力性的挑战。

（二）全球均势变化与美国对外政策

叙利亚、乌克兰等日趋紧张的地区危机；阿富汗、伊拉克更加频繁的恐怖主义活动；中国、巴西、印度等新兴国家的经济崛起挑战着美国及其盟国所主导的全球政治经济秩序。由此，许多美国人开始担忧美国全球权力的衰退，为美国优势地位的前景而忧虑。美国学者巴里· 波森认为，美国再无需维系自由主义霸权（liberal hegemony），反而需要以克制为基础的大战略，因为北约东扩、科索沃战争、伊拉克战争等事件表明过多的义务几乎无助于美国国家安全。[14] 相比之下，斯蒂芬· 沃尔特认为，美国的首要地位既是条件，又是战略，而且美国需要维系与加强权力的不对称性。在政策实践上，美国决策者仍然寻求美国在全球秩序中的经济、军事与外交领导地位，并未遵循审慎与克制的对外战略。2014 年5 月，美国总统奥巴马在西点军校演讲中指出，在美国从伊拉克与阿富汗撤军后美国权力并未衰退，而且美国必须在世界舞台上发挥领导地位。

美国前任国务卿希拉里· 克林顿指出：“全球权力的布局正变得更加分散，因此我们所面临的挑战变得更加复杂。这意味着，以共同行动为目标的联盟建设正变得更加复杂与关键。”为了适应新兴国家崛起与全球权力分配的变化等，美国不仅致力于巩固与加强欧洲与东亚传统盟友之间的政治与经济联盟，而且寻求与中国、印度、土耳其、墨西哥、巴西、印度尼西亚、南非、俄罗斯等建立新的伙伴关系，如中美战略与经济对话、美印战略对话等。美国以伙伴关系建设为切入点，增强区域性与全球性制度的有效性，优先考虑东亚峰会、阿拉伯联盟、非洲联盟等地区性制度。美国决策者并不仅仅以道德价值观指导美国对外政策，而是以“巧权力”（smart power）的方式寻求扩展对外政策工具，即所谓的“经济治国方略”（economic statecraft）。之所以如此，是因为美国决策者认为美国国家安全并不仅仅依赖于外交谈判及其军事决策，而且也有赖于金融市场等经济议题的决策。因此，美国要优先更有效地利用全球经济手段以推进自身海外战略目标。但是，美国决策者仍然强调多元主义、宽容、权利与机会均等等所谓的“普世价值观”，寻求在传统的政府间关系之外直接与民众接触，支持其民主变革的诉求。可见，美国决策者寻求借助其军事与物质实力，以对公平、正义、自由与民主的承诺维系其全球领导的角色。

（三）学习他国与自身经验

本书作者强调了美国在全球舞台上的战略行为、行动模式的历史经验与历史反思意义和价值。“这种历史教训的探索是永无止境的，因为历史教训本身充满了相冲突的判断。然而，如果这些教训遭到忽视，那么这会引起更大风险。”[18] 在崛起过程中，美国曾经试图摆脱欧洲以权力政治为主的旧外交，实施以商业关系为主的新外交，开启了外交变革、对外政策新范式，奠定了20、21 世纪美国对外政策的基础。因而，历史经验与教训不仅对于美国决策者有着不可或缺的价值，而且对于我国新型对外关系建设具有借鉴与警示意义。中国应该警惕美国那种世界警察所谓的负责任大国的角色、政治与军事干预等，而要学习其多边方案设计、经济手段的战略使用等。

当然，我们完全没有必要妄自菲薄，迷失自己。毋庸置疑，道德中心论、集体的善、天下为公等传统文化与思想观念也塑造着中国对外关系的行为方式与战略互动。“中国外交决策、政策与行为有着深刻的历史文化渊源与现实世界依据，外交精英与社会大众对历史的认同与现实的解释潜在地影响着中国外交的行为模式与思维方式。”同样，新中国所形成的政治文化、思想形态也将会一如既往地塑造着中国对外事务观，如和平共处五项原则、和平发展等。如习近平主席强调：“中国是和平共处五项原则的积极倡导者和坚定实践者。和平共处五项原则是中国外交政策的基石。中国是当代国际体系的参与者、建设者、贡献者。中国将坚定不移走和平发展道路，坚定不移在和平共处五项原则基础上发展同世界各国的友好合作，坚定不移奉行互利共赢的开放战略。”

总之，“每个政府有着独特的世界政治观。对外政策‘特性’也迥异。当应对周边国家的发展时，所有政府表现出独特的行为模式。” 我们需要全面地重新认识美国对外政策及其对华政策，既不能高估，也不能低看其亚洲再平衡战略、经济伙伴关系、自由主义政治文化对我国的潜在影响，因为美国对中国等新兴大国的政策仅仅是其全球战略的一部分，那么中国在美国对外政策中的战略地位是需要不断重新评估与衡量的，而且这涉及美国自身能力强弱的问题。由此，美国对华战略的理解需要置于更为广泛的全球背景之中，而不能仅限于中美双边关系的考察。

特别是，中美之间的传统意识形态仍会对中美新型大国关系产生破坏性影响。对此，克里斯托弗· 莱恩较为清醒地意识到自由主义意识形态阻碍着中美关系的正常发展，即美国主导性意识形态自由主义塑造着美国的中国观，因而“例外论”、自由国际主义战略等政治文化不可避免地将是中美新型大国关系建设的重大障碍。[22] 意识形态权力并非存在于真空中，而是与政治权力、经济权力、军事权力等密切相关。为此，在当前经济崛起阶段，中国决策者有必要借助自身不断增强的经济权力，以贸易、投资、金融等经济工具影响美国国内政治经济中不同产业与部门的收入分配及其政策偏好，从而影响和改变美国人的中国观，推动中美新型大国关系和谐、健康的发展。

在此感谢金城出版社王吉胜社长及潘涛总编创新的情怀、人文的关怀与精致的策划，北京武警警种学院李巧英以及华东师范大学贾启辰的参译工作。李巧英参译1—7 章，贾启辰参译8—14 章，译者自己负责序言及其附录部分，并对1—14 章的初译稿进行了数次校译，力争使内容通达、形式与语言一致、译文较为准确。以此为机，也感谢学界师长与同仁的支持与关照，感谢家人、亲朋好友的理解与宽容。由于时间与水平所限，请大家多提出建设性意见。不当之处，由译者负责。

译者 白云真

2015 年7 月15 日