粮食问题解决后，一部分农民从土地上解放出来，进入了非农产业。这些农民不愿意再继续种地，于是，联产承包责任制就面临一个问题：农民不愿意包地怎么办。政府提出了两个办法。1984年的一号文件规定：个人不愿意包的地，集体可以收回去，再重新转包；也可以个人直接转包。到了1986年，一号文件正式提出，土地可以流转给大户，以进行适当的规模经营。这样，土地流转就开始了。这时的流转都是自发流转，规模很小。1993年是一个关键的时间点，中央出台了关于农村和农业改革发展的文件，其中正式对规模经营进行了规定：在坚持自愿的原则下，农民的承包地可以流转，农民可以进行适度的规模经营。但当时有很多集体随意扩大留用地，实行两田制或者反租倒包方式。政府为了保护农民的承包权，很多文件针对流转中的问题明确提出：可以集体流转，也可以个人流转，但反对两田制和反租倒包。不过，当时的土地流转仍以反租倒包为主要形式。其实，1987年政府在一些试验区试行土地流转时，苏州等实验区里，大部分土地流转采用的就是反租倒包的形式。2001年，18号文件出台，是关于土地流转问题的若干规定。紧接着，2002年，出台了《土地承包法》，提出了平等协商、自愿、有偿三个原则，并规定流转主体是承包户，任何组织和个人都不能强迫或者阻碍承包户进行土地流转。2005年又出台了关于土地流转的具体规定。土地流转逐渐走上了规范化的道路。为了促进土地流转，政府还延长了承包期，先是规定承包期延长至30年，2008年的文件规定承包关系为长久不变。而取消农业税后，土地流转的条件发生了变化，因为是否有农业税影响到承包合约的制订。可以说，2008年十七届三中全会文件出台后，土地流转迅速发展起来了。根据统计数据，2003年土地流转的规模很小，4%～8%，城市郊区等相对发达的地方也只有20%左右；而到了2008、2009年，流转地就占到了承包地的20%，发达地区达到了40%。