1.“三农新政”出台的背景及内容
　　
　　20世纪90年代末期因宏观经济波动产生了第三次乡村治理危机，详细分析参见董筱丹，温铁军：《宏观经济波动与农村“治理危机”》，《管理世界》，2008年第9期。根据我们近年来所进行的理论归纳，乡村治理危机主要归因于制度变迁中强势主体为最大化获取制度收益而逐层向外进行的代价转嫁，这个分析对于中国“三农新政”的出台背景具有较好的解释力。
　　
　　众所周知，在现代社会中，农业要面对市场风险和自然风险这双重风险，因此农业比之其他现代产业天然具有弱质性。更本质地看，在从传统社会向所谓现代社会变迁的过程中，“三农”要面对的不仅是市场风险和自然风险，还要面对因强势利益集团主导政策供给而导致的政治经济学意义上的制度风险——承载制度变迁的代价。
　　
　　因此，无论在经济危机时期还是城市和现代经济部门快速发展的阶段，在经济基础方面“三农”领域的资金、土地等稀缺资源都在大幅度地加速流出，即使在乡村的资金要素也愈发难以和农村中候鸟式迁移的劳动力要素相结合，客观上不仅导致了农村经济、社会、文化的日益衰败，还使得1997年以来的第三轮农村治理危机总体上不仅没有随着宏观经济的复苏和高涨而自发缓解，反而有加重态势——尽管随着2004年全国启动农业税费减免而发生了结构性变化。